ISSN 2953-6367  
http://revistainvestigo.com  
Marzo 2026  
Vol. 7 No ,19, PP. 283-311  
https://doi.org/10.56519/vtek3g44  
LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN  
DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
THE CONDUCT OF EVIDENCE IN THE ADMINISTRATIVE  
DISCIPLINARY REGIME IN ECUADOR  
Arguello Santiago Cristian Marcelo1, Alex Fabricio LLuguin Valdiviezo2  
{carguello@unach.edu.ec1, alex_llugui@hotmail.com2}  
Fecha de recepción: 20/03/2026  
/ Fecha de aceptación: 27/03/2026  
/ Fecha de publicación: 31/03/2026  
RESUMEN: En todo proceso administrativo disciplinario que pueden derivar en la imposición  
de sanciones a los servidores públicos, la prueba constituye el elemento clave para acreditar o  
desvirtuar los hechos investigados y, en consecuencia, para sustentar la adopción de decisiones  
administrativas debidamente motivadas. El presente artículo científico tiene como objetivo  
identificar como la prueba obtenida, analizada y evaluada en el procedimiento administrativo  
disciplinario es conducente y permite brindar a la administración elementos suficientes para  
resolver; para ello, se empleó una metodología de carácter analítico-descriptivo, sustentada en  
la revisión bibliográfica y documental de la normativa jerárquicamente vigente, doctrina,  
principios base del derecho administrativo, jurisprudencia constitucional y legal en relación a  
la prueba. Los resultados del estudio evidencian que, si bien el marco normativo establece  
parámetros claros para la producción y valoración de la prueba dentro del procedimiento  
disciplinario, en la práctica administrativa se presentan deficiencias en su aplicación,  
particularmente en la valoración integral de los elementos probatorios conforme a los criterios  
de la sana crítica y la motivación de los actos administrativos. Asimismo, se identifica que la  
carga de la prueba recae en la administración pública, la cual debe demostrar de manera  
suficiente la existencia de la infracción disciplinaria, el nexo causal entre la conducta y el  
resultado, así como la responsabilidad del servidor público investigado. No obstante, el análisis  
de decisiones administrativas y judiciales revela que, en determinados casos, la insuficiente  
fundamentación probatoria ha derivado en la declaratoria de nulidad de actos administrativos  
en sede jurisdiccional, evidenciando debilidades en la aplicación práctica de los estándares  
probatorios. En tal sentido, se concluye que el fortalecimiento de los mecanismos de obtención,  
análisis y valoración de la prueba resulta fundamental para garantizar decisiones  
administrativas debidamente motivadas, transparentes y proporcionales, que respeten el  
debido proceso y eviten controversias posteriores en la jurisdicción contencioso administrativa.  
1Dirección de Posgrado, Universidad Nacional de Chimborazo - Ecuador, https://orcid.org/0009-0004-3769-0794;  
+593995810942  
2Dirección de Posgrado, Universidad Nacional de Chimborazo-Ecuador, https://orcid.org/0000-0002-5892-4850; +593962644127  
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LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
Palabras clave: Conducencia, prueba, régimen disciplinario, debido proceso, principios,  
motivación  
ABSTRACT: In every administrative disciplinary proceeding that may result in the imposition  
of sanctions on public servants, evidence constitutes the key element to prove or refute the  
facts under investigation and, consequently, to support the adoption of duly reasoned  
administrative decisions. This scientific article aims to identify how evidence obtained,  
analyzed, and evaluated within the administrative disciplinary procedure is conducive and  
provides the administration with sufficient elements to resolve the case. For this purpose, an  
analytical-descriptive methodology was employed, based on a bibliographic and documentary  
review of the hierarchically applicable legal framework, doctrine, fundamental principles of  
administrative law, and constitutional and legal jurisprudence related to evidence. The results  
of the study show that, although the regulatory framework establishes clear parameters for the  
production and assessment of evidence within disciplinary proceedings, deficiencies arise in  
administrative practice, particularly in the comprehensive evaluation of evidentiary elements  
according to the criteria of sound judgment and the proper reasoning of administrative acts.  
Likewise, it is identified that the burden of proof lies with the public administration, which must  
sufficiently demonstrate the existence of the disciplinary offense, the causal link between the  
conduct and the result, as well as the responsibility of the investigated public servant. However,  
the analysis of administrative and judicial decisions reveals that, in certain cases, insufficient  
evidentiary reasoning has led to the declaration of nullity of administrative acts in judicial  
review, thus evidencing weaknesses in the practical application of evidentiary standards. In this  
regard, it is concluded that strengthening the mechanisms for obtaining, analyzing, and  
evaluating evidence is essential to guarantee properly reasoned, transparent, and proportional  
administrative decisions that respect due process and prevent subsequent disputes in the  
contentious-administrative jurisdiction.  
Keywords: Relevance, evidence, disciplinary regime, due process, principles, reasoning  
INTRODUCCIÓN  
El Derecho Administrativo se ha consolidado como una de las principales ramas del ordenamiento  
jurídico encargadas de regular la organización y funcionamiento de la administración pública, así  
como las relaciones que esta establece con los ciudadanos y con los propios servidores que  
integran el aparato estatal. Su evolución responde a la necesidad de establecer límites jurídicos  
al ejercicio del poder público, garantizando que las actuaciones administrativas se encuentren  
sometidas al ordenamiento jurídico y orientadas a la protección de los derechos fundamentales.  
Dentro de este marco, el principio de legalidad constituye uno de los pilares fundamentales de la  
actividad administrativa, al establecer que toda actuación de la administración debe desarrollarse  
conforme a la Constitución y a las normas jurídicas vigentes. La consolidación de este principio se  
encuentra vinculada a los procesos históricos que dieron origen al constitucionalismo moderno,  
particularmente la independencia de los Estados Unidos de América en 1776 y la Revolución  
francesa de 1789, acontecimientos que introdujeron la idea de someter el ejercicio del poder  
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LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
público a la ley como mecanismo de control frente a posibles abusos de autoridad. Desde  
entonces, la legalidad se ha concebido como una garantía destinada a evitar la arbitrariedad en  
el ejercicio del poder estatal y a asegurar que las decisiones administrativas se adopten dentro  
de un marco jurídico previamente establecido.  
En el Ecuador, el desarrollo del Derecho Administrativo ha sido relativamente reciente si se lo  
compara con otros sistemas jurídicos. Durante gran parte de la evolución institucional del país, la  
normativa administrativa estuvo orientada principalmente a la organización interna del Estado y  
al funcionamiento de sus instituciones, sin desarrollar de manera suficiente los mecanismos que  
regulan las relaciones entre la administración pública, los administrados y los propios servidores  
públicos. Esta situación generó, en determinados momentos, la coexistencia de diversas  
disposiciones normativas de distinta jerarquía, lo que podía dar lugar a interpretaciones  
divergentes frente a situaciones similares y, en consecuencia, a decisiones administrativas que  
afectaban la seguridad jurídica.  
Un cambio sustancial se produjo con la promulgación de la Constitución de la República del  
Ecuador de 2008, que redefinió la estructura del Estado al reconocer al Ecuador como un Estado  
constitucional de derechos y justicia (1). A partir de este modelo constitucional, la actuación de  
todas las instituciones públicas quedó sometida al principio de legalidad y al respeto del  
ordenamiento jurídico jerárquicamente vigente. En este sentido, el artículo 226 de la Constitución  
establece que las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias y servidores públicos  
deben ejercer sus competencias únicamente dentro del marco de las atribuciones conferidas por  
la Constitución y la ley (1).  
Posteriormente, la entrada en vigencia del Código Orgánico Administrativo en el año 2017  
fortaleció este marco jurídico mediante la incorporación del principio de juridicidad, el cual amplía  
el alcance tradicional del principio de legalidad. Dicho principio establece que la actuación  
administrativa no debe limitarse únicamente al cumplimiento formal de las normas vigentes, sino  
que debe observar el ordenamiento jurídico en su conjunto, incluyendo los principios generales  
del derecho y los criterios interpretativos que orientan la aplicación de las normas (2). En  
consecuencia, las decisiones adoptadas por la administración pública deben contar con una  
fundamentación suficiente que permita justificar su razonabilidad, proporcionalidad y coherencia  
con el sistema jurídico.  
Dentro de este contexto adquiere especial relevancia el ejercicio de la potestad sancionadora del  
Estado en el ámbito administrativo, particularmente en el régimen disciplinario aplicable a los  
servidores públicos. El denominado ius puniendi administrativo tiene como finalidad garantizar  
el adecuado cumplimiento de las funciones estatales y preservar principios fundamentales como  
la probidad, la responsabilidad y la eficiencia en la gestión pública. Sin embargo, debido a la  
naturaleza sancionadora de estos procedimientos, su desarrollo exige la observancia estricta de  
las garantías que integran el debido proceso.  
En este escenario, la actividad probatoria adquiere un papel central dentro de los procedimientos  
administrativos disciplinarios, ya que constituye el mecanismo mediante el cual se pretende  
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LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
acreditar o desvirtuar los hechos atribuidos a un servidor público. La obtención, análisis y  
valoración de la prueba permiten a la administración formar convicción respecto de los hechos  
investigados y constituyen la base sobre la cual se sustenta la motivación de la decisión  
administrativa. En consecuencia, la prueba no solo cumple una función demostrativa, sino que se  
convierte en un elemento indispensable para garantizar decisiones administrativas objetivas,  
razonables y respetuosas del debido proceso.  
No obstante, en la práctica administrativa se evidencian diversas dificultades relacionadas con la  
forma en que la prueba es obtenida, analizada y valorada dentro de los procedimientos  
disciplinarios. En algunos casos, los elementos probatorios incorporados al expediente no  
permiten determinar con claridad la existencia o inexistencia de los hechos investigados; en otros,  
la valoración probatoria realizada por la administración resulta insuficiente para justificar la  
decisión adoptada. Estas situaciones pueden derivar en resoluciones carentes de motivación  
suficiente o sustentadas en una valoración probatoria incompleta, lo que ha ocasionado, en  
determinados casos, la impugnación o nulidad de actos administrativos en sede jurisdiccional.  
Frente a esta realidad, surge un problema de investigación relevante dentro del ámbito del  
Derecho Administrativo disciplinario: determinar de qué manera la prueba obtenida, analizada y  
evaluada dentro de un procedimiento administrativo disciplinario puede ser considerada  
conducente y capaz de proporcionar a la administración pública los elementos necesarios para  
adoptar decisiones debidamente motivadas. La identificación de esta conducencia probatoria  
resulta fundamental, ya que de ella depende que la administración pueda demostrar la existencia  
de una infracción disciplinaria y, al mismo tiempo, garantizar el respeto de las garantías propias  
del debido proceso.  
En este sentido, el presente estudio tiene como objetivo identificar cómo la prueba obtenida,  
analizada y evaluada dentro del procedimiento administrativo disciplinario resulta conducente y  
permite proporcionar a la administración elementos suficientes para resolver. Para ello, se realiza  
un análisis de la normativa aplicable, la doctrina especializada y la jurisprudencia relevante, con  
el propósito de aportar elementos que contribuyan al fortalecimiento de la actividad probatoria  
dentro del régimen disciplinario administrativo en el Ecuador y a la adopción de decisiones  
administrativas debidamente motivadas.  
Potestad Sancionadora de la Administración (El IUS PUNIENDI)  
En el Ecuador la facultad sancionadora del estado – IUS PUNIENDI - se encuentra determinado  
para el ámbito penal y/o administrativo, así:  
Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un acto u omisión que, al momento de cometerse,  
no esté tipificado en la ley como infracción penal, administrativa o de otra naturaleza; ni se  
le aplicará una sanción no prevista por la Constitución o la ley. Sólo se podrá juzgar a una  
persona ante un juez o autoridad competente y con observancia del trámite propio de cada  
procedimiento (1).  
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LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
Al momento de expresar la norma constitucional “infracción administrativa” otorgó relevancia al  
ámbito administrativo (que antes no tenía), y competencia a las autoridades administrativas para  
que puedan emitir dentro de la esfera de su gestión y domicilio, resoluciones o actos  
administrativos, sin que estas tengan el grado de autoridad judicial, claro está, que este rol generó  
una responsabilidad a las instituciones públicas sus representantes y/o delegados, que no forman  
parte del poder judicial, puesto que, su actuar para que sea validado debía y debe afincarse en  
los pilares del derecho penal brindando las garantías básicas del debido proceso, tutela efectiva,  
legalidad, seguridad jurídica, entre otros, que garanticen un trato justo, equitativo, fuera de toda  
duda razonable, más aún cuando se trata de la aplicación del ius puniendi genérico estatal -  
régimen disciplinario -, el cual, no es otra cosa que la descarga del poder castigador del Estado en  
contra de sus administrados y/o servidores, por las acciones u omisiones que estos han cometido  
en contra del ordenamiento jurídico interno y/o general, que, conforme lo determina la  
Constitución de la República del Ecuador, “serán responsables administrativa, civil y penalmente  
por el manejo y administración de fondos, bienes o recursos públicos” (1).  
Está potestad otorgada tiene como finalidad enrumbar y asegurar que el actuar de sus servidores  
sea de manera eficiente y eficaz, con sustento en las normas jerárquicas vigentes y con un  
direccionamiento de alcanzar los fines y objetivos trazados en una gestión interna. Dicho de otras  
palabras, lo que busca la administración mediante esta facultad es controlar y garantizar el  
cumplimiento del principio de legalidad y juridicidad (acatamiento de norma y principios) dentro  
de su jurisdicción interna. En este sentido, aunque el ámbito punitivo administrativo, posea  
similares características con el penal -identidad material – puesto que deben someterse a un  
debido proceso, principios y dogmas similares, consideró que una de las principales diferencias  
es el objetivo y fin de aplicación, ya que lo administrativo, va encaminado a poseer un adecuado  
funcionamiento estructural dentro de un ámbito especial, teniendo como deber principal, el  
cumplimiento obligatorio de las normas jerárquicamente vigentes, para lo cual, el ente por  
intermedio de su representante debe utilizar estos mecanismos punitivos, para que, sus  
servidores y/o administrados acaten y cumplan su actividad y/o gestión en aras de la consecución  
de los fines y objetivos planteados por cada organismo; situación contraria a la penal, pues, esta  
va más orientado al control del actuar o comportamiento de miembros de una sociedad en la vida  
cotidiana, -más general -, pudiendo culminar con la limitación de uno de los derechos innatos del  
ser humano, como la libertad, teniendo un componente adicional, que es el restablecimiento de  
los derechos de una de las partes (afectada) y su reparación integral por los daños materiales e  
inmateriales. Claro está, que las decisiones administrativas, que vayan en contra de norma se  
pueden apelar en la vía judicial ante el contencioso administrativo o por medio de las garantías  
jurisdiccionales, dependiendo u observando la vía idónea y también obtener una reparación  
integral, cuando exista vulneración a los derechos del peticionario.  
Con lo cual, queda claro entonces que, a nivel no judicial, las autoridades administrativas, tienen  
la facultad de imponer su poder punitivo, siempre y cuando, sea en respeto del ordenamiento  
jurídico y cumplimiento con los procesos y derechos. A esto la Corte Interamericana de Derechos  
Humano [Corte IDH], en el caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá generó un análisis sobre la  
aplicabilidad del Art. 8 y 25 de la Convención Americana, para determinar si su ámbito de  
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LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
incidencia es aplicable únicamente a los temas penales, para lo cual, realizó un análisis en sus  
numerales 124 al 129 que en resumidas palabras determinó:  
Las garantías del debido proceso, es parte del derecho procesal general; por lo tanto, su  
alcance no solo va orientado al derecho penal sino a cualquier rama que pueda modificar la  
situación jurídica de una persona-servidor -sanción-pena -, expresó que en el ámbito  
administrativo la discrecionalidad posee límites inquebrantables y que las garantías del  
debido proceso, permite alcanzar decisiones justas. Con lo cual, dentro de todo proceso que  
conlleve al régimen disciplinario se debe actuar conforme las reglas básicas del debido  
proceso. (3)  
Dejando claro que, en el ámbito administrativo aún sin poseer y ostentar el grado de miembro  
judicial (fiscal-juez), las instituciones públicas, tienen el deber esencial de aplicar un debido  
proceso en la ejecución del régimen disciplinario, por lo tanto, la fase probatoria es fundamental,  
más aún cuando esta labor le corresponde a la misma administración su comprobación, agotando  
todos los medios y mecanismos que permita sustentar su actuación; sin embargo, este deber y  
obligación, consideró que, no se cumple, pues, en la praxis se ha observado como instituciones  
sancionan a sus servidores mediante un simple oficio o memorando, sin un proceso, sin una  
defensa, sin una conducencia de la prueba, donde se haya analizado la responsabilidad, su grado,  
y que estas tengan un nexo con la acción u omisión, y, sus resoluciones sin motivación alguna  
dejando plasmado, la falta de conocimiento, experticia y experiencia para la ejecución de este  
tipo de procesos.  
Doble Potestad disciplinaria administrativa.  
Otro de los aspectos diferenciadores del penal, es en la determinación de la competencia para  
conocimiento, ejecución y resolución de un proceso disciplinario, puesto que, la potestad  
sancionadora administrativa se encuentra dividida de acuerdo al tipo de falta, el régimen que  
ampara al servidor y estructura interna.  
De acuerdo al tipo de falta:  
Como se determinó en líneas anteriores la LOSEP -desde su vigencia - ha sido la norma base para  
el servicio público, dando las directrices comunes para su aplicación, aun en los espacios que no  
tiene el rango de especial y su aplicación únicamente es de forma supletoria, desde ese sentido  
para el ámbito disciplinario en su capítulo IV determinó la clasificación de faltas en leves y graves,  
y, a estas su sanción por orden de gravedad; así:  
Tabla 1. Tipo de falta.  
Faltas  
Gravedad  
Pecuniaria  
Leves  
Verbal  
Escrita  
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LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
Graves  
Suspensión  
temporal  
Destitución  
Ahora bien, con esta clasificación, el régimen disciplinario determinado en la Ley Orgánica de  
Servicio Público -LOSEP - y su reglamento antes del 2017, la competencia de conocimiento y  
aplicación lo efectuaba la misma entidad -juez y parte- en todos los tipos de falta, entendiéndose  
a las leves y graves, esto a razón de que, en el Art. 42 de dicha norma, mencionaba que las faltas  
disciplinarias son sancionadas por la autoridad nominadora o su delegado -entendiéndose a todas  
- sin embargo, en su Art. 44 ibidem señalaba que lo referente a los sumarios administrativos debe  
ser conocidos por el Ministerio de Trabajo cuando se trata de faltas graves y bajo el procedimiento  
que dicho organismo expida bajo acuerdo (4), a esto el reglamento de la LOSEP, en su  
procedimiento avalo para que, la misma institución sea quien conozca y desarrolle, pues en sus  
artículos 80, 90 y 92 expresó que la autoridad nominadora es quien dispone el inicio y  
sustanciación e impone a través del sumario administrativo la sanción respectiva; lo relevante es  
que generó la división entre instancia instructora y sancionadora (TTHH y máxima autoridad,  
respectivamente) (4, 5).  
Desde la vigencia de la LOSEP recién en el 2017 el Ministerio de Trabajo comenzó a tomar acciones  
y mediante Acuerdo Nro. MDT-2017-0098, dispuso qué, “hasta que se emita el procedimiento  
para la realización de los sumarios administrativos, se debía continuar con el procedimiento  
determinado en el reglamento de la LOSEP” (6), facultando a que sea la misma institución quien  
conozca, analice y resuelva todas las causas. El 10 de noviembre del 2017 se emitió el acuerdo  
Nro. MDT-2017-0169, que contenía la norma técnica de sustanciación de sumarios  
administrativos para las y los servidores, de ahí, nació la doble potestad disciplinaria, puesto que,  
las faltas leves, quedaba para que sea la misma institución quien conozca, ejecute y resuelva bajo  
un procedimiento más expedito y que este plasmado en sus reglamentos internos y las faltas  
graves sea el Ministerio de Trabajo el ente competente para el conocimiento, desarrollo y  
resolución, y las instituciones únicamente eran quien solicitaban el inicio de sumario  
administrativo y la aplicación de lo resuelto por este. (7) Desde ahí, el organismo rector emitió  
varios acuerdos mejorando el procedimiento, esto en atención del Código Orgánico  
Administrativo, que determinó un procedimiento general, tratando de estandarizar un  
procedimiento, más garantista y conforme los avances el derecho administrativo.  
Sin embargo, la Asamblea Nacional, mediante registro oficial Nro. 68 de 26 de junio de 2025,  
expidió la Ley Orgánica de Integridad Pública, mediante la cual, generó reformas a varios  
cuerpos normativos, entre ellos la Ley Orgánica de Servicio Público, que, en lo relacionado  
al régimen disciplinario, generaba un retroceso a los derechos de los servidores públicos,  
puesto que, dotaba de competencia -única – a la Unidad de Talento Humano o quien haga  
sus veces para que sea quien determine el cometimiento o no de las faltas administrativas  
- juez y parte - tanto leves como graves e imponga la sanción que corresponda, quitándole  
la competencia a la máxima autoridad de cada institución, para las faltas leves, y al  
Ministerio de Trabajo para las faltas graves (8); dejando la inquietud ¿se cumple, es  
imparcial e independiente que las UATH investiguen y sancionen los procesos  
disciplinarios, tanto las faltas leves y graves?, pues a toda visión jurídica no. La  
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LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
independencia de funciones justamente va orientada a que el servidor que tiene la labor  
de investigar -y que tiene la carga de la prueba – agote todos los medios necesarios y  
legales que demuestren de forma contundente, los hechos y la responsabilidad, pero que,  
esta recopilación y análisis de elementos no sea definitoria, puesto que, ahí debe entrar  
la imparcialidad de otro servidor diferente que va a resolver, generando un análisis en  
conjunto de la prueba aportada y pueda decidir, si en verdad se ha roto el principio de  
inocencia fuera de toda duda razonable y es meritorio la aplicación de una sanción,  
situación que se considera que, la imparcialidad y objetividad de alguna manera estaba  
garantizada cuando el conocimiento y ejecución le correspondía al Ministerio de Trabajo  
para las faltas graves -órgano independiente - y en las faltas leves a la máxima autoridad.  
A esto mediante decreto Nro. 57 de fecha 22 de julio de 2025, el presidente constitucional  
de la república, emitió las reformas al Reglamento General a la Ley Orgánica de Servicio  
Público, que, en lo correspondiente al régimen disciplinario, reformó, sustituyo y agregó  
el articulado del procedimiento de régimen disciplinario, donde continuó con la facultad  
de conocer y sustanciar a las UATH (9). Lo que el legislador trato es de disfrazar bajo el  
principio de legalidad un actuar para que el Ministerio de Trabajo ya no conozca los  
sumarios administrativos y tampoco las autoridades nominadoras de cada institución,  
rompiendo los principios de imparcialidad e independencia, y acumulando todo el proceso  
a responsabilidad de la UATH. Es por ello que, la Corte Constitucional del Ecuador,  
conforme las denuncias de inconstitucionalidad presentadas por varios sectores,  
mediante sentencia Nro. 52-25-IN/25, declaró la inconstitucionalidad por la forma y  
regresando todo a su estado anterior (10); en virtud de lo cual, actualmente continua con  
la división de la potestad sancionatoria -doble potestad – pero aun cuando, la misma  
institución posee la facultad para las faltas leves estas deben observar las garantías del  
debido proceso, separación de función instructora y sancionadora y no basta con un oficio  
o memorando para aplicación de sanción, sino bajo acto administrativo o resolución  
debidamente sustentado.  
El régimen que ampara al servidor  
La Constitución de la República del Ecuador, ha dotado de autonomía administrativa, financiera  
y orgánica a varias instituciones, lo cual, permite para que estas puedan desarrollar su actuar  
conforme sus normas especiales, así en el ámbito disciplinario son la excepción para el  
cumplimiento de lo determinado en la LOSEP y su reglamento y se manejan acorde a su normativa  
o reglamentos, donde determinan el tipo de sanciones, la gravedad, competencia y demás  
aspectos que garanticen su cumplimiento, por ejemplo:  
Tabla 2. Régimen que ampara al servidor.  
Régimen o sector  
Fuerzas Armadas  
Autoridad disciplinaria  
Norma aplicable  
Conforme  
sus  
reglamentos Ley Orgánica de Personal y Disciplina  
de las Fuerzas Armadas (COESCOP)  
internos y estructura.  
290  
LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
Entidades de Seguridad Ciudadana Conforme sus reglamentos  
y
Ley Orgánica de Personal y Disciplina  
de las Fuerzas Armadas (COESCOP)  
y Orden Público  
Estructura  
Instituciones  
Superior  
de  
Educación Órganos  
Colegiados-Consejo Ley Orgánica de Educación Superior y  
Universitario o Politécnico  
Reglamentos Internos  
Judicatura  
Conforme sus reglamentos  
Estructura  
y
Código Orgánico de la Función Judicial  
y su reglamento interno.  
Código de Trabajo  
Ministerio de Trabajo, y, sus Código de Trabajo, Reglamento  
reglamentos y estructura  
Interno, Normas emitidas por el ente  
rector.  
Sin embargo, todas estas normas, aunque son excepcionales para el servicio público y  
únicamente deberán observar la LOSEP y el Código Orgánico Administrativo de forma supletoria,  
su procedimiento debe ser bajo los mismos parámetros que garanticen un debido proceso y  
seguridad jurídica como lo determina la Constitución de la República del Ecuador y Derecho  
Internacional.  
Colaboración reglamentaria y reserva de ley  
En cuanto a la implementación reglamentaria en el ámbito administrativo, también es un aspecto  
de relevancia analizar, puesto que, un parámetro del debido proceso, es que previamente una  
infracción este establecida en su respectiva ley y tenga una proporcionalidad acorde o idónea a  
cada caso (1); así también, la Constitución de la República del Ecuador en sus art. 132 y 133,  
establece que la Asamblea Nacional es el ente encargado de aprobación y emisión de las normas  
con rango de ley, más aún cuando se trate de tipificar infracciones y establecer sanciones (1).  
A este aspecto se lo conoce con el principio de Reserva de Ley que no es otra cosa que el candado  
que tiene una norma, sobre todo en los asuntos penales, para que su infracción y sanción  
únicamente este tipificada en una Ley -Código Integral Penal – esto con la finalidad de velar el  
derecho a la seguridad jurídica, principio de legalidad y tipificación. Entonces que pasa con el  
ámbito administrativo, cuando se determina que se regirán por los reglamentos que se emita  
para cada caso, ¿esto vulnera la seguridad jurídica y por ende el debido proceso? ¿Cuál es la  
condición permisiva para la determinación vía reglamento de sanciones? Como hemos venido  
expresando el campo administrativo, en lo referente a la potestad sancionatoria -ius puniendi -  
tiene aspectos autónomos y que diferencia con el penal; es así que, la reserva de ley en lo  
administrativo posee un grado de permisividad – por llamarlo así -, y creo que, esto se debe que,  
dentro del aparataje público, cada una de sus instituciones tienen su objetivo y finalidad propia  
alcanzar, por lo tanto, cada una posee su propia estructura, procesos y subprocesos y sus  
servidores están sometidos a estos, claro está siempre y cuando estén bajo el amparo legal  
jerárquicamente vigente; así pues, en manera de ejemplo: en el Consejo de la Judicatura, los  
secretarios poseen el deber de resguardar los expedientes debidamente organizados y foliados y  
un docente tiene como obligación de preparar y desarrollar actividades académicas; entonces  
son situaciones distintas a cada realidad y objetivo de cada institución; por lo tanto, tener una  
normativa con rango de ley que posea todo el abanico de infracciones con sus respectivas  
291  
LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
sanciones determinando por cada realidad institucional en la práctica sería una labor exorbitante  
para el legislador. Es así que, el derecho administrativo sancionador, admite una  
complementariedad que permite que, el establecimiento de las especificaciones o graduaciones  
de las infracciones pueda ser vía reglamentaría, siempre y cuando, tenga una habilitación en la  
ley especial, sin que, esto viole el debido proceso (principio de tipicidad) y la seguridad jurídica. A  
palabras de Moreta Andrés, señala algo muy importante:  
No obstante, aquello no puede ser tomado como una delegación legislativa, pues si la  
Constitución señala que es la ley la que determina las infracciones, aún en materia administrativa,  
entonces está colaboración reglamentaria deberá justamente colaborar y no suplir el trabajo del  
legislador. (11, p. 540).  
En virtud de lo cual, debe quedar claro que el ámbito administrativo no va en contra de los  
preceptos constitucionales y más aún quitarle la potestad del legislativo, simplemente está  
permisividad lo que hace es complementar el trabajo del legislador, es por ello, que, para poder  
determinar infracciones en un reglamento su norma con rango de ley, debe así determinarlo,  
como ejemplo, lo que señala la Ley Orgánica de Educación Superior.  
Los procesos disciplinarios se instauran, de oficio o a petición de parte, a aquellas y aquellos  
estudiantes, profesores e investigadores que hayan incurrido en las faltas tipificadas por la  
presente Ley y los Estatutos de la Institución. La normativa interna institucional establecerá  
el procedimiento y los órganos competentes, así como una instancia que vele por el debido  
proceso y el derecho a la defensa (12, art. 207 inciso tercero).  
Con lo cual, esta ley, faculta a las IES para que, puedan determinar sus infracciones y sanciones,  
en su Estatuto y norma interna; Pero, además, debe poseer o cumplir con otras características  
para no vulnerar el debido proceso, la seguridad jurídica y la reserva de ley. Así la Corte  
Constitucional, en la sentencia Nro. 34-17-IN/21, analizó que, en el ámbito administrativo -  
sancionador - la reserva de ley permite la colaboración reglamentaria a fin de que ciertos aspectos  
de las infracciones puedan encontrar un mayor nivel de concreción reglamentaria que disminuya  
la arbitrariedad en su aplicación, sin que, sustituya la labor del legislador; así:  
37. En decisiones previas, esta Corte ha establecido como límite que “para que la tipificación  
de las infracciones administrativas vía reglamento, no vulnere el principio de reserva legal,  
debe haber una remisión o autorización normativa a favor de la administración”. Sin  
embargo, aquello no es suficiente, pues la reserva de ley en materia de infracciones y  
sanciones administrativas exige que el legislador, en su remisión o autorización normativa,  
mínimamente, delimite sus elementos esenciales o el núcleo básico calificado como ilícito.  
Así, en caso de requerir la colaboración reglamentaria, es preciso que en la ley no solo exista  
una simple y expresa habilitación o remisión a la potestad reglamentaria, sino que el  
legislador debe ofrecer las instrucciones o pautas suficientes para que el reglamento pueda  
colaborar concretando el contenido establecido en la ley y no suplantar su actividad  
tipificadora (13).  
292  
LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
Entonces como así lo determina la Corte Constitucional, para que, la colaboración reglamentaria  
tenga eficacia, debe tener la remisión de ley y determinar los elementos esenciales y el núcleo  
básico calificado como ilícito, que en otras palabras significa que, en la ley debe establecer los  
tipos de falta y su graduación mínima, esto con la finalidad que se evite interpretaciones  
extensivas y diversidad de sanciones por un mismo hecho.  
La Prueba  
El término “prueba” tiene varias acepciones, puesto que, no solamente es utilizado en el área  
legal, sino en casi todos los aspectos de la vida cotidiana y científica, teniendo un objetivo claro y  
preciso de comprobación de una acción, un hecho, una demostración, un indicador o a la vez  
desvirtuar los mismos -doble vía – para lo cual, un resultado debe ser avalado por métodos o  
procedimientos que desvirtúen una presunción o supuesto y pueda tener resultados claros y  
precisos llegando a la aceptación social. Dentro del ámbito del derecho, este término posee una  
relevancia fundamental en lo procedimental, puesto que, permite al juzgador o resolutor en la  
ejecución de un proceso -judicial o administrativo - ir desarrollando un criterio de certeza sobre  
un asunto puesto en su conocimiento y tener todos los argumentos para una resolución y/o  
sentencia; así como, a las partes intervinientes, otorga el deber para que, todo lo afirmado en sus  
pretensiones, no quede solo plasmado en un documento, sino que, estas sean debidamente  
comprobadas mediante los medios idóneos, con su práctica, y de la misma forma puedan  
contradecir. Según RUY Díaz F. sobre la prueba expresa:  
La averiguación que se hace en juicio de una cosa dudosa, o bien el medio con que se  
demuestra y hace evidente la verdad o falsedad de alguna cosa. Suele calificarse la prueba  
de dos maneras: plena y semiplena. Prueba plena, que también suele llamarse completa o  
perfecta, es la que manifiesta, sin dejar duda alguna, la verdad del hecho controvertido,  
instruyendo suficientemente al juez para que en virtud de ella pueda dar sentencia  
condenatoria o absolutoria. Prueba semiplena, que igualmente puede llamarse incompleta  
e imperfecta, es la que por sí sola no demuestra con claridad el hecho, dejando duda acerca  
de su verdad. (14, p. 780).  
Concepto visto desde un ámbito general, el cual, posee una actuación clave como la acción de  
adquirir una certeza de una situación (confirmar o desvirtuar) mediante la evaluación y  
valoración, cabe señalar que no resulta tan fácil este ejercicio más aún en el ámbito administrativo  
– no judicial – tomando en consideración que la existencia de parámetros, sentencias, normas y  
demás aspectos que analizan el aspecto probatorio va orientado al ámbito judicial en todas sus  
materias, adicional a eso, los servidores judiciales (jueces) desde el inicio de su función poseen  
una capacitación -escuela judicial – en donde adquieren los conocimientos e instrumentos  
necesarios, para una correcta conducencia de la prueba en los casos que sean de su conocimiento,  
garantizando un debido proceso, puesto que, las pruebas conforman una de las garantías básicas  
de todo proceso, (1), lo que conlleva a que deba existir una fase de recepción y admisión, donde  
se determine la pertinencia de las pruebas aportadas y que estas orienten a la resolución de un  
asunto, fuera de toda duda, con una certeza clara y precisa. Ahora bien, como se analizó en líneas  
precedentes, en el ámbito administrativo existen dos vías de potestad sancionatoria, como es la  
vía administrativa y la judicial, que, a criterio propio en la vía administrativa también se divide en  
293  
LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
dos: en los procesos especiales (facultad de policía-Gads-Ordenanzas-general) y la disciplinaria  
(enrumbar la actuación de los servidores en su gestión), en esta última y que es producto del  
presente estudio es donde nos genera una interrogante inicial ¿Los servidores públicos no  
judiciales, poseen la experticia y experiencia que garantice la conducencia de la prueba en los  
procesos disciplinarios administrativos? Teniendo como aspecto relevante que el servidor  
público -no judicial – está sometido al cumplimiento obligatorio de los parámetros del debido  
proceso y la conducencia de la prueba como si fuese un juez; en este sentido, las resoluciones  
“actos administrativos” que nacen de un procedimiento disciplinario, deben poseer las pautas  
mínimas de motivación, que sustenten el actuar de la administración bajo las garantías y  
principios del debido proceso, inmediación, contradicción, no discriminación etc.  
Finalidad de la Prueba  
La prueba tiene una finalidad esencial en los procesos disciplinarios, y es el de acreditar los  
elementos que describen el tipo infraccional y probar los hechos alegados, siempre y cuando  
exista una controversia, puesto que, cuando hay una aceptación de responsabilidad ya no es  
necesario su comprobación.  
Desde una visión general del derecho ecuatoriano, menciona que la prueba tiene como finalidad  
de llevar al juzgador al convencimiento de los hechos y circunstancias controvertidas (15). En el  
ámbito administrativo, el Código Orgánico Administrativo en su art. 193 direcciona para que,  
cuando se requiera la práctica de la prueba se aplique lo dispuesto en dicha norma y de forma  
supletoria la norma común antes indicada (2). Por lo tanto, queda claro entonces que, cuando no  
exista en la norma especial (Ej. LOES) un capítulo de prueba donde determine los aspectos a  
seguir, se deberá implementar de forma supletoria y en orden de prioridad las normas antes  
mencionadas. Otro de los ejemplos sería los procesos bajo la Ley de Servicio Público, puesto que,  
como se analizó anteriormente previo inicio se debe observar la doble potestad sancionadora,  
para definir a quien corresponde la competencia si al Ministerio de Trabajo – faltas graves – o la  
misma institución -faltas leves – en el primero caso, la conducencia de la prueba debe ser  
manejada bajo los parámetros de la norma técnica para el procedimiento de sumarios  
administrativos, donde si posee un capítulo de prueba, pero que, pasa con las faltas leves que  
sigue la misma institución, en este caso si no consta dentro de sus reglamentos deberán acudir a  
las normas generales.  
Es necesario dejar sentado que, en el procedimiento administrativo sancionador, se maneja bajo  
el principio de OPORTUNIDAD de la prueba, lo que significa que, la persona interesada tiene la  
obligación en su primera comparecencia de aportar o anunciar la prueba (2). En este sentido en  
los procesos disciplinarios, al ser las instituciones públicas quienes tienen el deseo de aplicar su  
facultad sancionadora y enrumbar el actuar de sus servidores, pues, son estas por medio de sus  
personeros en su acto de inicio de proceso, adjuntar todos los medios de prueba o su anuncio,  
con la finalidad que el servidor investigado, tenga el derecho de contradecir y tenga con claridad  
las reglas que se le van aplicar, garantizando un derecho a la defensa y una seguridad jurídica, es  
por esto que en los procesos disciplinarios son de suma importancia las actuaciones previas.  
294  
LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
Lo analizado conlleva a señalar que en el ámbito administrativo disciplinario los servidores  
encargados de la ejecución de los procesos disciplinarios para llegar a una finalidad de la prueba,  
deben conducir la misma basados en las normas generales como internas, sustentando cada  
actuar y que permita al órgano sancionador o competente tener la mayor certeza de los hechos.  
Qué no se debe probar  
La finalidad de la prueba entonces, es el deber de probar las pretensiones alegadas utilizando los  
medios idóneos, y únicamente al servidor investigado le corresponde los eximentes de  
responsabilidad, pero también existen aspectos que no son necesarios probar, porque se  
entiende y están a la vista de todos. Por ejemplo:  
•
•
•
Los hechos públicos y notorios evidentes (15, art. 163.3 -sentencia ejecutoriada).  
Archivos de la Institución (16, art.34.3)  
Comprobados por la administración en ejercicio de su fiscalización (eficiencia – Contraloría -  
)
•
•
Hechos probados judicialmente (2, art. 256)  
Presunción legal relativa o absoluta (15, art. 163.3 -que la ley es conocida por todos;  
presunción de inocencia -)  
Carga de la prueba  
Es la determinación normativa de quien tiene la obligación de demostrar los hechos  
controvertidos de acuerdo a la materia que cada norma especial exprese, es así que, el Código  
Orgánico General de Procesos, determina que la carga probatoria corresponde a la parte actora  
y esta carga únicamente cambia cuando la parte demandada haya generado afirmaciones  
explicitas o implícitas sobre el hecho (15, en su art. 169). En cambio, en el aspecto penal  
determina el principio “Igualdad de oportunidades para la prueba” donde manifiesta que se  
garantizará la igualdad material y formal para las partes intervinientes, que no es otra cosa, que  
la carga de la prueba corresponde tanto a la parte denunciante o víctima y denunciado o  
imputado en igualdad de oportunidades (17, art. 454 numeral 7). Ahora bien, en el ámbito  
administrativo, como ya se anunció en líneas anteriores, el régimen disciplinario no forma parte  
del ámbito de aplicación del COA, por esta razón solo se puede tomar de forma supletoria en los  
puntos que no determine su ley especial (2, art. 42 numeral 8); sin embargo, en lo relacionado a  
la carga de la prueba “El onus probandi” al ser regla general del derecho, “quien alega es quien  
prueba” y dentro de un proceso disciplinario, quien pretende imponer su facultad para corregir  
las actuaciones, es la administración, pues, por ende le corresponde la carga de la prueba. El  
Código Orgánico Administrativo (norma supletoria) determina, que, la carga probatoria cuando  
se trate del ejercicio de la potestad sancionatoria, determinación de responsabilidades de la  
persona interesada o de acuerdo al procedimiento aplicado vaya agravar la situación en la  
resolución final, será de responsabilidad exclusiva de la administración pública, el resto de casos  
será para la persona interesada (2, art. 195). A más de la diferenciación expuesta, en su último  
inciso determina:  
295  
LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
“La administración pública no exigirá de la persona interesada la demostración de hechos  
negativos, la ausencia de responsabilidad, su inocencia o cualquier otra forma de prueba  
ilógica o físicamente imposible” (2)  
Lo que quiere decir, y que posee relación directa al principio de oportunidad antes mencionado,  
que la administración debe agotar todos los medios necesarios que comprueben los hechos y la  
responsabilidad y que estos tengan nexo directo e irrefutable.  
Es necesario manifestar que, en los procesos administrativos, la carga de la prueba va acorde al  
tipo, así:  
Tabla 3. Carga de la prueba.  
Clase de  
Procedimiento  
Clase de Acto  
Administrativo  
Oficiosidad  
Carga de la Prueba  
Ejemplo  
Bilateral (Reclamos Favorable  
o autorizaciones)  
Media  
Interesado  
Administración  
y
Permiso de Construcción  
Contraloría/Disciplinarios  
Sancionador o de De gravamen  
intervención  
Fuerte  
Débil  
Administración  
Trilateral  
Doble efecto  
Partes interesadas  
Reclamaciones  
de  
(Contencioso)  
seguros/laborales  
Es bilateral, en una solicitud de información, el peticionario solicita y la administración responde.  
En la trilateral, en la vía contencioso por un asunto laboral, ahí se maneja bajo el principio  
dispositivo, entonces tenemos dos partes (denunciante y denunciado) y un tercero (juez) que  
maneja el procedimiento, pero la prueba corresponde a las partes interesadas.  
Pero lo relevante al procedimiento sancionador (especial y/o disciplinario) la carga es de la  
administración quien debe ser oficioso en el trámite para comprobar los hechos fuera de toda  
duda razonable.  
Actuaciones Previas, como parte de la recopilación de elementos probatorios  
Conforme el análisis anterior la carga de la prueba corresponde a la administración pública, a  
criterio personal, la prueba en el procedimiento disciplinario posee dos fases, una previa  
(elementos de convicción) y una de evaluación y ejecución o práctica (prueba), en relación a la  
primera diremos:  
Conforme lo señala (5, art. 91) y (2, art. 175 y 176) los procedimientos administrativos podrán ser  
precedidos por actuaciones previas, dando esa condición de opcional de hacer o no; sin embargo,  
en lo relacionado al procedimiento sancionador disciplinarios, a criterio personal, no debe ser  
opcional sino obligatorio como lo determina el reglamento de la LOSEP, con la finalidad de  
garantizar el buen nombre del presunto responsable, puesto que, pueden existir varios eximentes  
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LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
de responsabilidad, como la caducidad o prescripción, justificaciones de cumplimiento etc., ya  
que las actuaciones previas tienen como finalidad recabar información útil que permita ir  
conociendo las circunstancias del caso concreto, la identificación del presunto o presuntos  
infractores, el régimen de aplicación, las normas de amparo, la relación laboral, el nexo entre los  
hechos y el derecho, la gravedad y sus posibles sanciones; así como, recabar documentación  
(informes, copias certificadas etc.), que permita justificar el inicio o no de un procedimiento  
sancionatorio disciplinario. Además, que estos elementos se van a convertir más adelante en  
prueba a favor de la institución que pretende sancionar, así como, garantizar el derecho a la  
defensa del presunto infractor, puesto que, cuando se vaya a dar por iniciado el procedimiento  
sancionador, se deberá adjuntar todo lo recabado bajo el principio de contradicción.  
Tiene una semejanza a la actuación de la fiscalía en la fase de instrucción que recaba los  
denominados “elementos de convicción” que todavía no poseen el rango de prueba, pero que ya  
orienta a poseer una visión de los hechos materia de análisis, que, para el caso administrativo, su  
incidencia radica en el inicio o no de un procedimiento disciplinario.  
A esto se menciona:  
Actuaciones previas. - Antes de dar inicio al sumario administrativo se deberán cumplir con  
las siguientes actuaciones previas:  
1. Cuando viniere en conocimiento de una autoridad, funcionario o servidor la presunción  
de la comisión de una falta disciplinaria grave por parte de la o el servidor de la institución,  
tal información será remitida al titular de la UATH, o a quien haga sus veces, quien designará  
a un servidor de la unidad para que realice el estudio y análisis de los hechos que se imputan;  
2. Conocidos y analizados los hechos por el servidor designado de la UATH, en el término  
máximo de tres días, informará al titular de la UATH, o a quien haga sus veces, sobre la  
procedencia de iniciar el sumario administrativo, consignando los fundamentos de hecho y  
de Derecho y los documentos de respaldo, en el caso que hubiere lugar; y,  
3. Recibido el informe, el titular de la UATH, o quien haga sus veces, por escrito, designará a  
un servidor instructor para que, de inicio al sumario administrativo, en el término máximo  
de cinco (5) días (5, art. 91).  
Como se pude apreciar del articulado señalado, las actuaciones previas en el sumario  
administrativo son de carácter obligatorio, lo contrario a lo determinado en el COA, pero al ser  
ley especial, su aplicación es tácita.  
Entonces, como se determinó a criterio la fase de actuaciones previas, ya genera una obligación  
a la administración de análisis y comprobación, para un inicio de proceso, el cual, su informe ya  
debe contener una evaluación previa a los elementos obtenidos y que van a servir de sustento en  
la fase probatoria propiamente dicha; así como, la competencia para conocimiento y ejecución  
de acuerdo al régimen. Además, se garantizará el debido proceso y derecho a la defensa del  
297  
LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
presunto infractor al momento de ponerle en conocimiento con el inicio de proceso, otorgándole  
bajo el principio de contradicción la oportunidad de objetar y presentar sus descargos.  
Admisibilidad de la prueba  
Desde el ámbito general todas las pruebas son admisibles, salvo las declaradas como  
improcedentes (2, art. 256). Desde esa visión cabe la pregunta ¿Quién declara la improcedencia?  
¿Requisitos a cumplir? En el ámbito administrativo disciplinario, por lo general en las leyes  
especiales y reglamentos complementarios no se acostumbra determinar parámetros para la  
admisibilidad de la prueba y tampoco lo determina el Código Orgánico Administrativo, debiendo  
acudir a la norma general (15, art. 160) donde determina los requisitos base, para que, el órgano  
instructor se guíe y determine la pertinencia, utilidad y conducencia, ahora la inadmisibilidad se  
da en los siguientes casos:  
•
•
•
Impertinentes: Las que no tienen nada que ver con los hechos del caso. Ejemplo, se  
encuentra investigando por la causal de mal utilización de bienes institucionales, y presenta  
como prueba el registro de asistencia.  
Inútil: Cuando se quiere probar un hecho no controvertido o redundante. Ejemplo, se  
quiere presentar diez testigos para probar un mismo hecho, cuando con dos o tres es  
suficiente.  
Inconducente: No idóneas para probar un hecho que, siendo pertinente, el medio de  
prueba no acredita. Ejemplo, quiere probar el abandono de labor con un certificado del  
tiempo de labor.  
Medios de prueba  
Los medios de prueba que se pueden practicar en los procesos sancionatorios, partiendo de lo  
que determina el Código Orgánico Administrativo, donde menciona que los hechos se pueden  
comprobar por cualquier medio admisible con excepción de la declaración de parte de los  
servidores públicos (2, art.199), cabe señalar que esta disposición es de orden general para todos  
los procedimientos; sin embargo, en lo relacionado a los procesos sancionadores especiales no  
aplica, puesto que, conforme lo determina (2, art. 256) los hechos constatados por los servidores  
deben formalizarse en un documento público para su validez (informe, inspección). Por ejemplo,  
los informes de auditoría. En lo que refiere a materia disciplinaria, si cabe las versiones de  
servidores públicos, tomando en consideración que los procedimientos disciplinarios son orales  
y no escritos “hay audiencia” y no se va juzgar la actuación administrativa (formalidad) sino la  
actuación personal de un servidor público. Con lo cual, volvemos a caer en los pilares del derecho  
penal y debido proceso, puesto que, en lo relacionado al procedimiento sancionador  
disciplinarios, son válidos Reglamento a la Ley Orgánica de Servicio Público todos los medios de  
prueba, siempre y cuando sean pertinentes, útiles y conducentes a esto se suma lo señalado por  
la Constitución de la República del Ecuador, (1) siendo una de las garantías del debido proceso  
ser escuchado en el momento oportuno y en igual de condiciones. Por lo tanto, el órgano  
instructor dentro de un procedimiento disciplinarios, debe admitir todos los medios de prueba  
legales y únicamente debe inadmitir los ilegales, impertinentes, inútiles e inconducentes, los tipos  
son:  
298  
LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
Tabla 3. Medios de prueba.  
Tipo medio probatorio  
Documental  
Clase  
valoración  
Informes, escritos, correos electrónicos, Coherencia de Contenido  
fotografías, reportes, registros etc.  
Testimonial  
Pericial  
Testigos presenciales  
Concordancia con los hechos,  
honestidad, objetividad.  
Informes técnicos especializados  
Análisis de tiempo, credibilidad,  
competencia, pertinencia  
Prueba nueva  
Todo tipo de prueba antes mencionada Utilidad,  
pero que al momento del anuncio no tenía conducencias.  
conocimiento que existía.  
pertinencia  
y
Prueba Oficiosa  
Todo tipo de prueba antes mencionada Análisis de tiempo, credibilidad,  
pero que exista dudas sobre algún aspecto competencia, pertinencia  
y se requiera dilucidar.  
Valoración de la prueba  
Conforme los medios de prueba aportados y/o anunciados, admitidos y practicados, tanto los de  
cargo y descargo en los procesos disciplinarios el órgano instructor posee el deber de generar una  
primera valoración inicial, esto con fines de emisión del informe de conclusiones y  
recomendaciones (5); pero la interrogante a dilucidar es ¿Cómo se valora la prueba en los  
procesos disciplinarios administrativos? cuando las normas especiales de aplicación no poseen  
parámetros o direccionamientos para su análisis; Para lo cual, como se señaló anteriormente se  
debe acudir a las reglas generales del derecho procesal determinadas en el Código Orgánico  
General de Procesos -COGEP - (norma supletoria) señala, que la prueba debe ser apreciada en  
conjunto de acuerdo a las reglas de la sana critica (15), lo cual, tienen directa relación a la garantía  
de la motivación (1), es así que se menciona que:  
Las sentencias se motivarán expresando los razonamientos fácticos (…) que conducen a la  
apreciación y valoración de las pruebas” Lo que quiere decir que se debe razonar de forma que  
pueda comprobarse y ser apreciada en conjunto con las reglas de la sana critica, para lo cual se  
debe considerar sus características siendo (15):  
Componentes:  
•
•
•
Lógica. – Se basa en la coherencia y la razón  
Experiencia. – Implica el uso del conocimiento general y la experiencia adquirida  
Conocimiento científico. – Valoración de Pruebas Técnicas- Pruebas periciales  
299  
LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
Reglas:  
•
•
•
•
Valoración comparativa. - Se debe evaluar la fuerza de todas las pruebas de forma  
comparativa, no de forma aislada.  
Verosimilitud de testigos. - Se debe verificar la fiabilidad de un testigo, considerando si pudo  
presenciar los hechos y si tiene voluntad de decir la verdad.  
Análisis de indicios. - Cuando se trata de indicios, deben ser graves, precisos y concordantes,  
y no deben admitir otras explicaciones plausibles.  
Confirmación de hechos. - Se deben verificar las circunstancias que rodean los hechos para  
dar valor a las pruebas.  
Lo cual tiene relación con el principio de la unidad de prueba, lo que quiere decir que en los  
procesos disciplinarios, como ya se mencionó la carga corresponde a la administración, entonces  
es esta la que debe agotar los medios para desvirtuar el principio de inocencia, y esto se logra  
bajo una conducencia de la prueba idónea donde se valore todos los medios obtenidos de forma  
conjunta, pues, esto garantiza que el proceder de la administración no sea arbitraria, teniendo  
como propósito de tener una visión clara y precisa de los hechos investigados, la responsabilidad  
de los servidores, su nexo causal, la omisión o acción cometida, la determinación de la falta y su  
posible sanción.  
La conducencia y valoración de la prueba en los procesos disciplinarios administrativos, como se  
analizado son de suma importancia y deben ser llevados bajo las garantías y principios del debido  
proceso, seguridad jurídica, contradicción, legalidad etc., con la finalidad de evitar arbitrariedades  
e ilegalidades, que conlleven reclamamos en vía judicial.  
Uno de los procesos que ejemplifica, la falta de una conducencia de la prueba de forma idónea,  
es el caso Enma Lucila Buri Cuenca vs Ministerio de Educación y PGE en donde se analiza un  
recurso de casación interpuesto por Buri Cuenca, argumentando “vicio de falta de aplicación de  
los preceptos jurídicos aplicables a la valoración de la prueba de un proceso disciplinario” esto  
por cuanto, el Ministerio de Educación en la ejecución del proceso “sumario administrativo” no  
generó una valoración de la prueba -bajo el principio de unidad de prueba – de forma correcta al  
no tomar en cuenta una declaración juramentada que era fundamental y que pudo haber  
cambiado el análisis final del procedimiento., ante lo cual, la sala se pronunció sobre si la causal  
recurrida opera en función de que exista un error de derecho más no de hecho – nuestro  
ordenamiento no permite alegación a error de hecho - , desde esa visión la sala manifestó citando  
a Santiago Andrade U:  
“el precepto jurídico de valoración de la prueba debe encontrarse inmerso en uno de los  
vicios de juzgamiento sea por falta de aplicación, indebida aplicación, o errónea  
interpretación; y, en ese sentido afirma que: “El yerro en la valoración probatoria se da en  
los siguientes casos: 1.- Cuando se valora un medio de prueba que no está incorporado  
en el proceso, es decir, el juzgador se inventa ese medio de prueba. 2. Cuando se omite  
300  
LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
valorar un medio de prueba que está incorporado en el proceso que es de importancia  
para la decisión de la causa. 3. Cuando se valora medios de prueba que no han sido pedidos,  
presentados o practicados de acuerdo con la ley. 4. Cuando se valora un medio de prueba  
con transgresión de la norma específica que la regula. (18, p. 157).  
”
Desde estos parámetros señalados por la sala, donde menciona que la prueba debe ser apreciada  
en su conjunto, de acuerdo a las reglas de la sana critica, esto con la finalidad de verificar si existió  
o no una infracción disciplinaria y esto se logra con la confrontación de todas las pruebas  
aportadas y relacionadas con la actuación y la norma aplicada (15), lo cual, permite poseer una  
resolución y/o acto administrativo debidamente motivado, esto en aplicación de lo que señala el  
Art. 76 numeral 7 Lit. l de la Constitución de la República del Ecuador, en concordancia con el Art.  
100 del Código Orgánico Administrativo y la Sentencia de la Corte Constitucional Nro. 1158-17-  
EP-21 en la cual, establece las pautas mínimas de motivación como: La fundamentación  
normativa y fáctica mismas que deben de tener enunciación y justificación de las normas,  
principios y hechos que fundan la decisión bajo aspectos probados, para lo cual, deben evitar  
deficiencias motivacionales (19) como:  
a)  
b)  
c)  
La inexistencia de fundamentación jurídica como fáctica.  
Insuficiencia en la fundamentación jurídica como fáctica.  
Apariencia, cuando aparenta poseer fundamentación jurídica como fáctica, pero alguna de  
ellas es INEXISTENTE O INSUFIENTE, porque está afectada por algún vicio motivacional como:  
i.Incoherencia. - cuando se verifica CONTRADICCIONES entre los enunciados que las  
componen (sus premisas y conclusiones) (incoherencia lógica3); o bien una inconsistencia  
entre la conclusión final y la argumentación de la decisión (incoherencia decisional)  
ii.Inatinencia. - cuando podría estar viciada al contener razones atinentes a la decisión; puesto  
que las razones atinentes no sirven para motivar la decisión; se da cuanto en la  
fundamentación fáctica o en la jurídica se esgrimen razones que NO TIENEN QUE VER con el  
punto controvertido (el juez equivoca el punto de la controversia). Vulnera la motivación  
solamente si, dejando de lado las razones inatinentes, no quedan otras que logren configurar  
una argumentación jurídica suficiente  
iii.Incongruencia. - con el debate jurídico, lo hay cuando no se ha contestado algún argumento  
RELEVANTE de las partes procesales.  
iv.Incompresibilidad. - cuando un fragmento del texto que contiene la fundamentación  
normativa y fáctica de toda argumentación jurídica NO es razonablemente inteligible para  
un profesional del Derecho.  
Sin embargo, en el análisis de la sentencia, la Sala de lo Contencioso expresó que dentro del  
proceso disciplinario seguido por la Coordinación de Educación Zonal 6 y la sentencia emitida  
por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo no se realizó un análisis integral de  
301  
LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
todas las pruebas aportadas por la sumariada, lo que llevó a que se considere como prueba  
única el testimonio de la menor involucrada y, sobre dicha prueba testimonial, se llegara a  
la conclusión de que la sumariada adecuó su actuar a la infracción disciplinaria,  
transgrediendo el principio de inocencia. Asimismo, se mencionó que la administración  
pública no ejerció de manera adecuada la carga probatoria, evidenciándose una insuficiencia  
probatoria; por lo tanto, al existir duda razonable, se debió aplicar el principio in dubio pro  
disciplinado. Con lo cual, se aceptó parcialmente el recurso y se declaró la ilegalidad del acto  
administrativo impugnado.  
A partir de este tipo de pronunciamientos jurisdiccionales, el presente estudio orienta su análisis  
a examinar el papel que cumple la prueba dentro del procedimiento administrativo disciplinario,  
particularmente en lo referente a su obtención, análisis y valoración por parte de la  
administración pública. En este sentido, la investigación tiene como objetivo identificar de qué  
manera la prueba obtenida, analizada y evaluada dentro del procedimiento administrativo  
disciplinario resulta conducente para el esclarecimiento de los hechos y permite proporcionar a  
la administración elementos suficientes que sustenten la adopción de decisiones debidamente  
motivadas. De esta manera, se busca evidenciar la relevancia de la correcta actividad probatoria  
como garantía del debido proceso y como fundamento de la legalidad de los actos administrativos  
sancionadores.  
MATERIALES Y MÉTODOS  
La presente investigación se desarrolló desde un enfoque cualitativo de carácter jurídico, con  
alcance analítico-descriptivo, orientado al estudio de la conducencia de la prueba dentro del  
régimen disciplinario administrativo ecuatoriano. Por su naturaleza, el trabajo no se apoyó en  
experimentación ni en levantamiento de datos de campo, sino en el examen sistemático de  
fuentes normativas, doctrinales y jurisprudenciales vinculadas con la potestad sancionadora de  
la administración pública, el debido proceso, la carga probatoria, la valoración de la prueba y la  
motivación de los actos administrativos.  
El diseño metodológico fue no experimental y de corte transversal, debido a que el fenómeno  
analizado se examinó a partir de los cuerpos normativos, jurisprudenciales, principios y  
desarrollos doctrinales vigentes en el Ecuador, sin manipulación de variables y en un momento  
determinado del desarrollo del ordenamiento jurídico. Asimismo, se aplicó una estrategia de  
revisión bibliográfica y documental, útil para identificar los fundamentos constitucionales, legales  
y teóricos que regulan la actividad probatoria en los procedimientos disciplinarios  
administrativos, así como para establecer los principales problemas que se presentan en su  
aplicación práctica.  
Como materiales de estudio se utilizaron, en primer término, fuentes normativas primarias del  
ordenamiento jurídico ecuatoriano, entre ellas y de forma jerárquica la Constitución de la  
República del Ecuador (1), el Código Orgánico Administrativo (2), el Código Orgánico General de  
Procesos (15), la Ley Orgánica del Servicio Público (4) y su reglamento general (5), la Ley Orgánica  
de Educación Superior (12), el Código Orgánico Integral Penal (17) y la Ley Orgánica de Integridad  
Pública (8), entre otras. De igual manera, se revisaron instrumentos internacionales de derechos  
302  
LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
humanos, en particular la Convención Americana sobre Derechos Humanos (20), por su incidencia  
en la delimitación de las garantías judiciales y administrativas aplicables en procedimientos  
sancionadores disciplinarios.  
En segundo término, se examinaron decisiones jurisdiccionales relevantes emitidas por la Corte  
Interamericana de Derechos Humanos (3), la Corte Constitucional del Ecuador (10, 13, 19) y la  
Corte Nacional de Justicia del Ecuador (18), debido a que tales fallos permiten precisar el alcance  
de principios como legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, contradicción, motivación, sana  
crítica y reserva de ley en sede administrativa. Para la selección de las sentencias analizadas se  
aplicaron criterios de pertinencia temática, relevancia jurídica y valor interpretativo, priorizando  
aquellos precedentes en los que los órganos jurisdiccionales desarrollan estándares relacionados  
con el debido proceso, la actividad probatoria, la motivación de los actos administrativos y el  
control de legalidad de las decisiones disciplinarias.  
Asimismo, se consideraron decisiones que han sido citadas de manera reiterada en la  
jurisprudencia posterior o que han contribuido a consolidar criterios interpretativos relevantes  
para el derecho administrativo sancionador. Bajo estos parámetros se incorporaron, entre otros,  
precedentes constitucionales y contencioso-administrativos que examinan la suficiencia de la  
prueba, la obligación de motivar adecuadamente las resoluciones administrativas y los límites de  
la potestad sancionadora de la administración pública, tales como determinados  
pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre el alcance de la motivación de los actos  
administrativos y decisiones de la Corte Nacional de Justicia en materia de control jurisdiccional  
de procedimientos disciplinarios.  
En tercer lugar, se recurrió a fuentes doctrinales especializadas en derecho administrativo  
sancionador, con el propósito de fortalecer el análisis conceptual sobre la prueba, la carga  
probatoria, la valoración conjunta de los elementos de convicción y la separación entre función  
instructora y función sancionadora. Estas fuentes permitieron construir un marco interpretativo  
para comprender las particularidades del régimen disciplinario frente al proceso judicial ordinario  
y para explicar por qué la actividad probatoria en sede administrativa no puede desarrollarse de  
manera informal, arbitraria o meramente aparente.  
La técnica principal de recolección de información fue la revisión documental, complementada  
con análisis hermenéutico-jurídico y método exegético-sistemático. La revisión documental se  
orientó a localizar, seleccionar, clasificar y sistematizar las fuentes más relevantes para el objeto  
de estudio. El análisis hermenéutico permitió interpretar el sentido y alcance de las disposiciones  
normativas en relación con las garantías del debido proceso, mientras que el método sistemático  
facilitó la lectura articulada de normas, principios, precedentes y criterios doctrinales, evitando  
interpretaciones fragmentadas del régimen disciplinario.  
Para el procesamiento de la información se construyeron ejes analíticos previamente definidos:  
a) fundamento constitucional y convencional de la potestad sancionadora administrativa; b)  
distribución de la carga de la prueba; c) actuaciones previas y obtención de elementos de  
convicción; d) admisibilidad, pertinencia, utilidad y conducencia de los medios probatorios; e)  
reglas de valoración bajo sana crítica; f) colaboración reglamentaria y reserva de ley; y g) exigencia  
303  
LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
de motivación suficiente en las resoluciones sancionadoras. Sobre estos ejes se efectuó una  
lectura comparada entre la norma, la doctrina y la jurisprudencia, con la finalidad de identificar  
convergencias, vacíos, tensiones y efectos prácticos.  
El criterio de validez del análisis se sustentó en la coherencia interna entre las fuentes revisadas,  
la actualidad de los precedentes considerados y la correspondencia entre el problema de  
investigación, el objetivo propuesto y las categorías analíticas construidas. En consecuencia, la  
metodología empleada permitió examinar de manera integral si la administración cuenta, en el  
plano normativo e interpretativo, con parámetros suficientes para conducir, practicar y valorar la  
prueba en procedimientos disciplinarios sin afectar la legalidad, la seguridad jurídica ni el derecho  
a la defensa.  
RESULTADOS  
El análisis realizado permitió identificar que en el Ecuador la conducencia de la prueba en el  
régimen disciplinario administrativo constituye un elemento estructural del debido proceso y no  
una simple formalidad procedimental. La revisión normativa y jurisprudencial evidenció que,  
cuando la administración ejerce su potestad sancionadora, su actuación debe sujetarse a  
estándares de legalidad, objetividad, contradicción, seguridad jurídica, motivación entre otros,  
equivalentes, en lo sustancial, a los que rigen en otros ámbitos del derecho sancionador. Esta  
primera constatación permite afirmar que la actividad probatoria no puede reducirse a la emisión  
de memorandos, informes unilaterales o decisiones previamente orientadas a sancionar, sino que  
exige un itinerario verificable de obtención, admisión, práctica, valoración y justificación de los  
medios de prueba.  
Un primer resultado relevante fue la confirmación de que el fundamento jurídico del régimen  
disciplinario administrativo se encuentra en la Constitución de la República del Ecuador,  
particularmente en las garantías del debido proceso, la seguridad jurídica y el principio de  
legalidad. A partir de ello, la potestad sancionadora de la administración solo es legítima cuando  
se ejerce dentro del marco normativo vigente y mediante procedimientos que permitan a la  
persona investigada conocer los hechos imputados, contradecir los medios probatorios, ejercer  
defensa y obtener una decisión debidamente motivada. Desde esta perspectiva, la prueba no  
actúa únicamente como mecanismo de demostración fáctica, sino también como límite al poder  
público, en cuanto impide decisiones arbitrarias o basadas en simples presunciones  
administrativas.  
En relación con la distribución de la carga probatoria, el estudio evidenció que en los  
procedimientos disciplinarios la obligación principal de demostrar los hechos recae en la  
administración pública (carga de la prueba). Esta característica diferencia al régimen disciplinario  
de otros procesos -penal, civil - en los que la carga puede estar distribuida de manera más  
equilibrada entre las partes. En materia disciplinaria, la administración no puede exigir al servidor  
investigado que pruebe su inocencia ni la inexistencia del hecho, ya que ello vulneraría la  
presunción de inocencia y alteraría la lógica garantista del procedimiento (salvo los eximentes de  
responsabilidad). El resultado de esta revisión permite sostener que la administración debe  
304  
LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
agotar todos los medios razonables y legales para construir una hipótesis de responsabilidad  
suficientemente sustentada antes de imponer cualquier sanción.  
Un segundo hallazgo importante se relaciona con las actuaciones previas. La revisión del régimen  
jurídico aplicable mostró que estas actuaciones cumplen una función decisiva en la conformación  
inicial del acervo probatorio -elementos de convicción -. Lejos de ser una etapa accesoria, las  
actuaciones previas permiten identificar a la persona presuntamente responsable, verificar la  
existencia del vínculo funcional, delimitar los hechos investigados, determinar la norma  
presuntamente infringida y reunir los primeros elementos de convicción que justificarían o  
descartarían el inicio de un procedimiento disciplinario. En consecuencia, se estableció que una  
investigación interna seria debe comenzar con una fase previa ordenada, documentada y  
técnicamente conducida, pues de ella depende la legitimidad del inicio del proceso y la calidad  
de la posterior actividad probatoria.  
Otro resultado derivado del análisis es que la conducencia de la prueba en sede administrativa no  
puede entenderse únicamente como admisión formal de documentos o testimonios. La prueba  
debe superar estándares mínimos de pertinencia, utilidad y aptitud demostrativa. Se determinó  
que un medio probatorio es pertinente cuando guarda relación con los hechos investigados; es  
útil cuando contribuye a esclarecer un aspecto controvertido; y es conducente cuando posee  
idoneidad real para acreditar aquello que se pretende demostrar. La ausencia de cualquiera de  
estas condiciones debilita el valor del elemento incorporado y puede afectar la validez global del  
procedimiento, especialmente si la decisión final se sustenta en pruebas impertinentes,  
inconducentes o insuficientes.  
El análisis también permitió identificar que, en la práctica administrativa, uno de los mayores  
riesgos no radica solo en la falta de pruebas, sino en su deficiente conducción y valoración. Se  
observó que una misma institución puede disponer de documentos, informes, testimonios o  
antecedentes relevantes y, sin embargo, arribar a una conclusión jurídicamente débil si no  
articula esos elementos conforme a reglas de sana crítica. En este punto, la investigación confirmó  
que la valoración de la prueba debe ser conjunta y razonada, no fragmentaria ni selectiva. Valorar  
de forma aislada un testimonio, privilegiar un informe sin contrastarlo con otros antecedentes, o  
ignorar prueba de descargo con potencial exculpatorio, conduce a decisiones vulnerables por  
insuficiencia fáctica y motivacional.  
Un hallazgo especialmente significativo fue la constatación de que la motivación del acto  
administrativo sancionador depende, en gran medida, de la correcta valoración probatoria. El  
estudio mostró que la motivación no se satisface con la mera cita de normas o con la reproducción  
mecánica de antecedentes. Es indispensable que la autoridad administrativa explique de qué  
manera los hechos se consideran probados, cuáles medios sustentan esa conclusión, por qué  
ciertos elementos tienen mayor valor que otros y cómo se enlaza el cuadro fáctico con la  
infracción imputada y la sanción impuesta. En otras palabras, la motivación debe revelar el  
razonamiento decisorio y demostrar que la conclusión sancionatoria surge de una valoración  
racional de la prueba y no de una decisión preconcebida.  
305  
LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
En el ámbito jurisprudencial, el examen de precedentes permitió corroborar que los órganos  
jurisdiccionales han observado con particular atención la actividad probatoria y la motivación en  
procesos disciplinarios. De la revisión efectuada se desprende que dichos entes han cuestionado  
resoluciones administrativas cuando la administración omite valorar integralmente la prueba,  
cuando desconoce elementos de descargo relevantes o cuando no justifica de manera suficiente  
por qué considera acreditada una infracción. Este resultado confirma que la jurisdicción  
contencioso-administrativa y la justicia constitucional operan como mecanismos correctivos  
frente a procedimientos internos defectuosos, pero también revela que muchas controversias  
podrían evitarse si la administración condujera el proceso probatorio con mayor rigor técnico  
desde la fase inicial.  
La revisión del caso relacionado con Enma Lucila Buri Cuenca frente al Ministerio de Educación  
permitió visualizar, de forma concreta, las consecuencias de una valoración insuficiente de la  
prueba. El precedente mostró que la omisión de considerar integralmente todos los elementos  
incorporados al procedimiento puede dar lugar a la declaratoria de ilegalidad del acto  
administrativo impugnado. El resultado central de este examen es que el defecto no se ubica  
necesariamente en la inexistencia total de prueba, sino en la manera incompleta o sesgada en  
que esta fue analizada. Por ello, el estudio permitió concluir que el error en sede administrativa  
no siempre consiste en no probar, sino en probar de forma defectuosa o en valorar sin coherencia,  
lo cual termina afectando tanto la validez del acto como la confianza en la administración.  
Otro resultado relevante se refiere a la tensión entre reserva de ley y colaboración reglamentaria.  
El análisis mostró que el derecho administrativo sancionador admite cierto grado de desarrollo  
reglamentario de infracciones y procedimientos, pero únicamente cuando existe habilitación  
legal expresa y cuando la ley fija, al menos, el núcleo esencial de la conducta reprochable y la  
sanción correspondiente. Así, se constató que la administración no puede crear autónomamente  
infracciones o sanciones mediante reglamentos internos carentes de base legal suficiente. Esta  
delimitación es crucial, porque la prueba solo puede conducirse válidamente respecto de hechos  
que encajen en un tipo previamente establecido. Si la infracción es ambigua, reglamentariamente  
excesiva o legalmente insuficiente, también se resiente la legitimidad de la actividad probatoria  
y de la sanción final.  
En cuanto a la organización institucional del procedimiento, se identificó como un resultado de  
alta relevancia la necesidad de preservar la separación entre función instructora y función  
sancionadora. La investigación evidenció que la concentración de investigación, acusación,  
valoración inicial y decisión final en una misma dependencia incrementa el riesgo de parcialidad  
y debilita las garantías de imparcialidad.  
Otro resultado importante fue la constatación de que la prueba en el régimen disciplinario  
administrativo posee una finalidad doble. Por una parte, sirve para acreditar la existencia de la  
conducta, la responsabilidad de la persona investigada y el nexo entre el hecho y la infracción.  
Por otra, protege a la propia administración frente a futuras impugnaciones, al dotar de sustento  
objetivo a su decisión. Desde esta perspectiva, una adecuada conducción de la prueba no solo  
tutela los derechos del administrado o servidor, sino que fortalece la defensa institucional del  
acto administrativo ante eventuales recursos o demandas. En consecuencia, la prueba aparece  
306  
LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
no solo como garantía del disciplinado, sino también como presupuesto de eficacia jurídica de la  
sanción.  
Finalmente, el estudio arrojó como resultado general que la conducencia de la prueba representa  
el punto de equilibrio entre potestad sancionadora y garantía de derechos en el régimen  
disciplinario administrativo. Cuando la prueba se obtiene, admite, practica y valora conforme a  
criterios objetivos y verificables, la administración puede sancionar legítimamente y cumplir su  
función correctiva interna. En cambio, cuando el proceso probatorio es insuficiente, desordenado  
o aparente, el acto administrativo pierde solidez, se expone a nulidad y compromete la  
responsabilidad institucional. Por ello, la investigación confirma que la calidad del régimen  
disciplinario no se mide únicamente por la existencia de normas sancionadoras, sino por la  
capacidad real de la administración para construir decisiones probatoriamente fundadas,  
jurídicamente motivadas y constitucionalmente sostenibles.  
DISCUSIÓN  
Los resultados obtenidos permiten advertir que la prueba, dentro del régimen disciplinario  
administrativo, no puede concebirse como un elemento accesorio ni como una simple formalidad  
destinada a respaldar decisiones previamente adoptadas por la administración. Por el contrario,  
la actividad probatoria constituye uno de los pilares del procedimiento sancionador, ya que de su  
adecuada conducción depende la posibilidad de acreditar la existencia de una infracción y  
determinar la responsabilidad del servidor público investigado. Esta consideración coincide con  
lo sostenido por la doctrina del derecho administrativo sancionador, la cual ha señalado que el  
ejercicio de la potestad punitiva del Estado en sede administrativa debe sujetarse a estándares  
garantistas, especialmente cuando las decisiones adoptadas pueden afectar derechos  
individuales o la situación profesional del administrado.  
En este contexto, el análisis realizado evidencia que, si bien el procedimiento disciplinario posee  
particularidades propias y no se identifica con el proceso penal, ambos comparten principios  
esenciales relacionados con la legalidad, la presunción de inocencia, la carga de la prueba y la  
motivación de las decisiones. Esta aproximación ha sido reconocida por la jurisprudencia  
constitucional ecuatoriana. En efecto, la Corte Constitucional del Ecuador ha señalado que la  
potestad sancionadora de la administración debe ejercerse con estricto respeto a las garantías  
del debido proceso, lo que incluye la obligación de sustentar las decisiones en una valoración  
razonada y suficiente de los elementos probatorios (13). En la misma línea, la Corte Nacional de  
Justicia del Ecuador ha establecido que la ausencia de una valoración integral de la prueba o la  
existencia de insuficiencia probatoria pueden conducir a la nulidad de los actos administrativos  
sancionadores cuando estos son sometidos a control jurisdiccional (18).  
A partir de estos parámetros, los resultados del estudio confirman lo advertido por diversos  
autores respecto de la actividad probatoria en el derecho administrativo sancionador: la  
administración pública no puede fundamentar sus decisiones exclusivamente en informes  
internos, presunciones o apreciaciones subjetivas de la autoridad instructora. Como señalan  
Morales Tobar y Moreta Andrés, la potestad sancionadora exige la comprobación objetiva de los  
hechos mediante pruebas pertinentes, útiles y conducentes, valoradas conforme a criterios de  
307  
LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
razonabilidad y sana crítica (11,21). Esta exigencia adquiere particular relevancia en los  
procedimientos disciplinarios, donde las decisiones administrativas pueden incidir directamente  
en la estabilidad laboral, la carrera administrativa y la reputación profesional de los servidores  
públicos.  
La investigación también permite advertir que las dificultades en la valoración probatoria no  
constituyen un problema exclusivo del contexto ecuatoriano. Estudios comparados muestran que  
en diversos sistemas jurídicos latinoamericanos las controversias contencioso-administrativas  
suelen originarse en deficiencias en la obtención, práctica o valoración de las pruebas. En el caso  
colombiano, el Consejo de Estado de Colombia ha señalado que el control jurisdiccional de los  
actos disciplinarios debe realizarse de manera integral, superando un examen meramente formal  
de legalidad para verificar si la decisión administrativa se encuentra debidamente sustentada en  
pruebas obtenidas y valoradas de forma objetiva y razonable. En este sentido, el tribunal ha  
indicado que el juez contencioso-administrativo puede examinar la pertinencia, legalidad y  
conducencia de las pruebas que respaldan la imposición de una sanción disciplinaria, ya que  
únicamente a partir de su adecuada ponderación es posible determinar si el acto administrativo  
se encuentra debidamente motivado (22).  
Estos criterios evidencian que la conducencia de la prueba constituye un elemento determinante  
para desvirtuar la presunción de inocencia del servidor público investigado. Cuando la  
administración no logra acreditar de manera suficiente los hechos imputados o cuando la  
valoración probatoria resulta incompleta o deficiente, corresponde aplicar los principios que  
rigen el debido proceso, entre ellos la duda razonable y la presunción de inocencia. En  
consecuencia, la actividad probatoria se convierte en un elemento central para garantizar la  
legitimidad del procedimiento disciplinario y para evitar decisiones arbitrarias o carentes de  
sustento jurídico.  
Otro aspecto relevante que surge del análisis es la tensión existente entre la necesidad de eficacia  
administrativa y la obligación de garantizar plenamente los derechos de los administrados. En  
determinados contextos institucionales, la búsqueda de celeridad en la gestión disciplinaria  
puede conducir a simplificar etapas procedimentales o a reducir el análisis probatorio. No  
obstante, la experiencia demuestra que las decisiones adoptadas sin suficiente respaldo  
probatorio suelen ser impugnadas y, en muchos casos, anuladas por los órganos jurisdiccionales,  
lo que finalmente genera mayores costos institucionales y afecta la seguridad jurídica.  
Asimismo, el estudio permite observar la estrecha relación existente entre la actividad probatoria  
y el principio de legalidad en materia sancionadora. La prueba cumple su función dentro de un  
marco normativo previamente definido; por ello, cuando las infracciones disciplinarias se  
encuentran formuladas de manera imprecisa o excesivamente abierta, la valoración probatoria  
puede volverse incierta y la decisión administrativa corre el riesgo de apoyarse en  
interpretaciones discrecionales. En este punto, la doctrina coincide en que la claridad normativa  
constituye una condición necesaria para garantizar tanto la seguridad jurídica como la correcta  
aplicación de los estándares probatorios.  
308  
LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
Finalmente, la separación entre la función instructora y la función sancionadora se proyecta como  
una garantía relevante para la imparcialidad del procedimiento disciplinario. Cuando la misma  
autoridad que investiga es la que adopta la decisión final, existe un mayor riesgo de que la  
valoración de la prueba se vea influida por la hipótesis inicial de responsabilidad. La intervención  
de una autoridad distinta en la fase decisoria contribuye, en cambio, a asegurar una revisión más  
objetiva del expediente y a exigir una justificación más rigurosa de la sanción impuesta.  
En conjunto, los hallazgos permiten afirmar que la conducencia de la prueba constituye un  
elemento central para garantizar la legalidad y legitimidad del procedimiento disciplinario  
administrativo. Más allá de la existencia de normas que regulan la actividad probatoria, el  
principal desafío radica en fortalecer las capacidades institucionales de la administración pública  
para conducir, analizar y valorar la prueba con criterios técnicos y jurídicos adecuados. Solo de  
esta manera será posible reducir la brecha existente entre el modelo garantista previsto en el  
ordenamiento jurídico ecuatoriano y la práctica administrativa.  
CONCLUSIONES  
La conducencia de la prueba en el régimen disciplinario administrativo ecuatoriano constituye  
una garantía sustancial del debido proceso y un límite efectivo al ejercicio de la potestad  
sancionadora de la administración. No basta con que exista una presunta infracción o una relación  
jerárquica entre autoridad y servidor; es indispensable que los hechos sean acreditados mediante  
medios probatorios pertinentes, útiles, conducentes y valorados en forma conjunta. En  
consecuencia, toda sanción administrativa legítima requiere una base fáctica objetivamente  
comprobada y una motivación que explique con claridad cómo la prueba permitió establecer  
responsabilidad.  
La investigación evidenció que la carga de la prueba recae principalmente en la administración  
pública, lo cual obliga a las instituciones a desarrollar actuaciones previas serias, iniciar procesos  
cuando exista sustento, garantizar contradicción y construir resoluciones técnicamente  
fundamentadas. Cuando la administración omite estas exigencias o valora de forma parcial los  
elementos incorporados al expediente, compromete la validez del acto administrativo y favorece  
su posterior anulación en sede judicial o constitucional. Por ello, la calidad del procedimiento  
disciplinario depende menos del poder formal de sancionar que de la capacidad real para  
demostrar, justificar y motivar la decisión adoptada.  
El estudio permitió concluir que, aunque el ordenamiento jurídico ecuatoriano contiene bases  
normativas y jurisprudenciales suficientes para encauzar correctamente la actividad probatoria,  
subsisten debilidades en la práctica institucional relacionadas con la insuficiente separación entre  
funciones, el uso inadecuado de reglamentos internos, la deficiente valoración probatoria y la  
escasa solidez argumentativa de algunas resoluciones. De ahí que resulte necesario fortalecer la  
cultura jurídica de la administración, no solo para proteger los derechos del servidor investigado,  
sino también para dotar de legitimidad, estabilidad y eficacia a las decisiones disciplinarias dentro  
del Estado constitucional de derechos y justicia.  
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LA CONDUCENCIA DE LA PRUEBA EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO EN EL ECUADOR  
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